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Los sistemas de Protección Social: el caso de Uruguay y Chile

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En esta ocasión voy a realizar la comparación de los sistemas de protección social tomando como ejemplo los casos de Uruguay y Chile, estructurando el análisis en tres pilares, educación, salud y economía. Un dato importante es que en ambos países fue la existencia de coaliciones de izquierdas, conformadas a su vez para llegar al poder, la oportunidad de implementar una cierta batería de políticas públicas llevadas a cabo en estos últimos 15 años.

El Estado Uruguayo:

Comenzando con el caso de Uruguay, a nuestro país varios autores lo califican como un caso avanzado o incluso pionero de Estado de Bienestar en el contexto de América Latina. Lo caracteriza una cantidad de soportes institucionalizados que han contribuido a afrontar los riesgos sociales y asegurar el pleno ejercicio de los derechos de la ciudadanía comparado a otros países latinoamericanos.  El triunfo de la coalición de izquierdas (Frente Amplio) en 2004 significó importantes cambios en las tradicionales estructuras de bienestar del país. Estas reformas, en especial las vinculadas a la protección social tuvieron consecuencias positivas en cuanto a la reducción de la pobreza y la desigualdad.

Doce años de crecimiento económico permitieron, entre otros aspectos, aumentar el Gasto Público Social (GPS) que se tradujo en una fuerte inversión en política e infraestructura, particularmente en áreas de educación y salud. A nivel institucional, en 2005 se inaugura el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) que tenía como cometido, por un lado, concentrar las nuevas políticas e intervenciones sociales y, por otro lado, “coordinar la dispersa provisión pública dirigida a estratos socioeconómicos específicos” (Midaglia, Castillo & Fuentes, 2010, p. 123).

Es en el 2005 que se pone en marcha un ambicioso Plan de Emergencia Social enfocado a abatir los altos índices de pobreza extrema y en menor medida la pobreza (PANES), propuesta que formaba parte del Uruguay Social. Sin embargo, las reformas sociales tuvieron lugar, sobre todo, desde el 2008 con la puesta en funcionamiento del nuevo sistema integrado de salud (FONASA), la reconfiguración de las asignaciones familiares y la reforma (parcial) de la educación en el marco del Plan de Equidad (PEQ) en 2007.

La reestructuración de las Asignaciones Familiares (AFAM) y las pensiones a la vejez, constituyeron una pieza estratégica del sistema de protección social. Este sistema de transferencias monetarias estuvo acompañado de un conjunto de programas sociales como parte de la modernización de la red de asistencia. Entre ellos encontramos la denominada “Tarjeta Uruguay Social” como apoyo alimentario; servicios de educación inicial, programas complementarios a la educación primaria, etc.

El Estado chileno:

El caso de Chile no es tan auspicioso como el de Uruguay. A partir de los años 1990 este país recupera su democracia con una enorme deuda social, con un alto nivel de pobreza, con un déficit de vivienda y una baja cobertura de salud y educación. El sistema de políticas sociales era regresivo y se había desmantelado la estructura que se había perfilado con el gobierno de Allende. Los cambios en estos últimos años han estado limitados por la constitución de la época de Pinochet, los principales componentes del modelo socioeconómico y político diseñado en la dictadura limitan el horizonte de posibilidades para los actores políticos, ya que dificultan el procesamiento de cambios en las reglas de juego.

La oferta de programas sociales ha ido en aumento, empezando con el Programa Puente y en paralelo, Chile Solidario, una iniciativa lanzada durante el gobierno de Lagos (2000-2006) con el objetivo de reducir la pobreza mediante la vinculación de los beneficiarios a la red de protección social, acompañamiento psicosocial para el trabajo y transferencias monetarias (de protección y de egreso). Por otra parte, el programa Chile Crece Contigo marcó un hito en la política social del primer gobierno Bachelet (2006-2010) y generó una intervención integral para la primera infancia como sujeto de derechos, a la que el Estado debe garantizar las condiciones necesarias para su desarrollo personal. Por último, el Pilar Solidario de la Reforma Previsional, impulsada también durante el primer gobierno Bachelet, permitió aumentar los montos y la cobertura de las pensiones sociales para las personas que no calificaban para obtener la pensión mínima en el sistema de capitalización individual, por un lado, e introducir un esquema de aportes voluntarios para aumentar los montos de las pensiones sociales para adultos mayores y personas con capacidades diferentes, por el otro.

La Asignación Social contemplaba distintas transferencias, tanto condicionadas (cumplimientos asociados a matrícula y asistencia escolar, por ejemplo) como no condicionadas (Asignación Base). Los montos de la transferencia de la Asignación Base variaban en función del puntaje en la Ficha de Protección Social (FPS), mientras que las transferencias condicionadas se fijaban en función del número de miembros elegibles y el puntaje en la FPS.

Otros componentes del paquete de políticas sociales que forman parte del Sistema Intersectorial de Protección Social que anteriormente pertenecían a la Red Social “Protege” son: el Ingreso Ético Familiar (2012), Becas de Estudio, Pensión Básica Solidaria (para adultos mayores) y Subsidios de Vivienda. El programa de Ingreso Ético Familiar es de especial interés ya que combinaba transferencias monetarias con intervenciones familiares, aliviando las carencias de la extrema pobreza, a la vez que se atacaba las causas de la pobreza tanto en el corto como el mediano plazo.

La población en extrema pobreza y pobreza eran las destinatarias de estas políticas sociales, siendo durante los gobiernos de Bachelet principalmente, que se buscó universalizar los planes, a través de un Seguro de Cesantía, la Seguridad social contributiva (pensiones y salud) y Bonos por hijo.

¿Sistemas tan diferentes como se cree?:

Existe una clara diferenciación en los enfoques de los programas sociales entre Uruguay y Chile. Mientras que en nuestro país los programas se acercaron más hacia la universalidad en materia de salud y renta, en Chile han hecho énfasis en la población más vulnerable, siendo la universalización un objetivo presente. Los programas integrados destinados al combate de la pobreza, como el Plan Nacional para la Emergencia Social (PANES) en Uruguay y Chile Solidario en Chile ilustran un enfoque diferente en el diseño de estas políticas públicas. 

Además, se diferencian en las visiones a cerca de las causas que subyacen a la pobreza, que son tres: la pobreza como falta de ingresos; la pobreza como déficits multidimensionales y la pobreza como déficits multidimensionales y exclusión social.

Otra diferencia es en las políticas referidas a educación, mientras que en Uruguay la educación es laica, gratuita y obligatoria, en Chile la educación es gratuita para la población perteneciente a los quintiles de menores ingresos, complementándose con un sistema de Vouchers para la población de ingresos medios. El sistema de salud es otro pilar diferenciador, mientras que en Chile existe la asistencia gratuita para la pobación más vulnerable, mantiene un sistema de pago parcial para la población de ingresos medios y bajos, además de que en 2004 se crea el sistema de Garantías Explicitas de Salud, garantizando la cobertura de más de 80 enfermedades prefijadas a 2019. Uruguay tiene un sistema de Salud universal sustentado con el plan FONASA.

La estructura social diezmada que heredó Chile difiere de la estructura de bienestar en Uruguay, esto tiene como origen a que en Chile el modelo “neoliberal” avanzó debido a la dictadura militar de Pinochet, dejando para el año 2000 un índice de pobreza del 20.6%, no quedándose atrás Uruguay que para el año 2004 la pobreza alcanzaba el 29,9% y que cuya estructura de bienestar se remonta a la época de José Batlle y Ordóñez.

Una coincidencia en política social es el caso de Uruguay Crece Contigo, que se sirvió de la experiencia obtenida del programa Chile Crece Contigo. Estos programas apuntaban a consolidar un sistema de protección integral a la primera infancia.

Como nos dice Armando Barrientos, la influencia de los gobiernos de izquierda y centroizquierda en el crecimiento de la asistencia social en América Latina es importante pero no debería ser sobrevalorada. Si bien se tiene la idea de que existe una afinidad “natural” entre los gobiernos de centroizquierda y las políticas a favor de los pobres, hay que tener la precaución de no exagerar este punto, ya que, en el caso chileno, durante los gobiernos de Piñera (candidato del centro derecha) hubo nuevas políticas sociales, teniendo como caballito de batalla la creación del Ministerio de Desarrollo Social y Familia en 2011.


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