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La reforma que no fue: la fallida reforma tributaria de Iván Duque

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De forma inesperada, y en medio de un fuerte repunte de la Pandemia de Covid-19 en la región, Colombia entró en las primeras planas de todo el mundo debido a la violencia desatada en sus calles. A fines de abril, y en respuesta a un proyecto de reforma tributaria que estaba siendo tratado en el Congreso Colombiano, múltiples organizaciones sociales y partidos de oposición llamaron a un “Paro Nacional” que volcó a masas a las calles, generándose multitudinarias protestas que fueron violentamente reprimidas por las fuerzas de choque estatales. La situación generada causó consternación internacional, sumándose variadas expresiones de repudio y/o preocupación de partes tales como la ONU, Amnistía Internacional, Human Rights Watch a incluso de “aliados” de Colombia como los Estados Unidos y la OEA.

Si bien con el pasar de los días los motivos de protesta se volvieron variados, el disparador de las mismas ha sido la presentación por parte del gobierno de Iván Duque del proyecto de reforma tributaria, cuyos críticos señalaban que perjudicaba especialmente a las clases medias del país cafetero. A pesar de que, como consecuencia del estallido social, el presidente colombiano retiró dicho proyecto (bajo la promesa de presentar otro sustituto que logre mayor consenso), resulta de interés intentar comprender el alcance de la fallida reforma y los motivos que arguyó el gobierno colombiano para su presentación, así como los puntos de la misma que enervaron a las masas colombianas.

Las claves de la “Ley de Solidaridad Sostenible”

Iván Duque, presidente de la República de Colombia

El proyecto de reforma tributaria fue presentado el pasado 5 de abril bajo la carátula de “Ley de Solidaridad Sostenible”. Dicha nomenclatura no era casual, sino que pretendía transmitir los motivos que argüía el gobierno colombiano para la presentación del proyecto. Los gastos derivados del combate a los efectos sociales de la pandemia agravaban una preexistente situación de vulnerabilidad fiscal, poniendo en riesgo, según el gobierno, la manutención del grado inversor y, subsiguientemente, el acceso del gobierno colombiano a los mercados de deuda pública y la sostenibilidad del gasto público en el mediano y largo plazo.

En este sentido, el gobierno colombiano presentó un proyecto de reforma tributaria que pretendía aumentar los ingresos fiscales mediante el aumento de la base tributaria, es decir, mediante el aumento de las personas y acciones alcanzadas por los impuestos ya existentes. Mediante modificaciones al IVA, a los impuestos a la renta (tanto a personas físicas como naturales) y la creación de un impuesto temporal a la riqueza, el proyecto de reforma tributaria pretendía aumentar los ingresos impositivos del gobierno colombiano en el equivalente a un 2% del PIB colombiano.

En cuanto al IVA, el proyecto planteaba ampliar su base tributaria mediante la eliminación de la categoría de bienes exentos, es decir, de bienes que no pagaban IVA (aunque algunos serían mantenidos en la categoría de “excluidos”, que tampoco pagan IVA). También se recategorizaron otros bienes que pagaban un 5% de IVA, en lugar del 19% habitual. Algunas de las recategorizaciones más polémicas incluían los combustibles (de 5% a 19%), el gas natural y energía eléctrica (de 0% a 19%), los servicios públicos para algunos estratos de ingresos (de 0% a 19%), entre otros. En total, el aumento de la recaudación impositiva por los cambios en el IVA sería equivalente al 0,6% del PIB colombiano.

En cuanto al impuesto a la renta, las modificaciones alcanzaban tanto a las personas físicas como a las jurídicas. En las personas físicas, la reforma planteaba una disminución del mínimo no imponible (es decir, ampliaba el número de personas que pagarían el impuesto), así como modificaba (aumentaba) las tasas pagadas por cada franja de ingresos, en particular por las más altas. Al mismo tiempo, se ampliaban los ingresos a ser considerados para la tributación al impuesto (por ejemplo, se pasaba a considerar el ahorro pensional a la hora del cálculo de las franjas de tributación). Los ingresos fiscales provenientes de las modificaciones al impuesto a la renta a las personas físicas equivaldrían al 1,6% del PIB.

Respecto a la renta de las personas físicas (empresas), la reforma tributaria tendría efectos ambiguos según el tamaño de las mismas. Las empresas más pequeñas pasarían a tributar menos desde el año 2022, mientras que las más grandes tributarían más en el 2022 y 2023 para luego volver a la actual tasa del 30% en 2024. Por concepto de las modificaciones en el Impuesto a la Renta a las personas jurídicas, el Estado colombiano cobraría un excedente equivalente al 0,3% del PIB en el año 2022 en comparación con la situación sin reforma tributaria.

Como complemento a estas reformas, y en miras a financiar la situación excepcional de gasto por la pandemia, se crearían una serie de impuestos temporales vigentes hasta no más allá del 1 de enero de 2023. Estos incluyen el Impuesto Temporal y Solidario a la Riqueza a pagarse por los poseedores de una considerable riqueza el 1º de enero de 2022 y 2023), el Impuesto a los Ingresos Altos (vigente entre julio y diciembre de 2021) y el Impuesto de Normalización Tributaria (a pagarse en el 2022).

El gobierno colombiano no presentó exclusivamente estos cambios impositivos, sino que los acompañó con una serie de “usos” de los nuevos ingresos fiscales destinados a fortalecer las herramientas de gasto social. Entre ellos destaca la creación del Ingreso Solidario, cuyo fin sería ayudar a los estratos más pobres de la sociedad colombiana mediante la creación de un ingreso de hasta un 65% del salario mínimo colombiano. Este ingreso sería acompañado de otras medidas de gasto social que, empero, juntas alcanzarían al equivalente del 0,6% del PIB colombiano. En términos netos, alrededor del 70% de los nuevos ingresos fiscales generados por la reforma serían destinados a mejorar la situación fiscal del gobierno colombiano y no tendría por finalidad aumentos en los gastos sociales.

Las masivas protestas en contra y el retiro del proyecto

Pese a los alegatos del gobierno de Iván Duque, que presentaba a la reforma tributaria como un paso necesario para garantizar la sostenibilidad de la deuda colombiana y el sostén de los más desposeídos, el proyecto fue rápida y ampliamente criticado por gran parte de la población del país cafetero. Particularmente, se criticaba el impacto de la ampliación de la base tributaria del impuesto a la renta sobre las clases medias, así como el impacto generalizado de los cambios en el IVA sobre toda la población y, particularmente, sobre aquellos sectores de menores ingresos. Aún varios economistas que consideraban necesaria la realización en el mediano plazo de una reforma que ordenara las cuentas públicas colombianas criticaban la falta de oportunidad del proyecto de Ley de Solidaridad Sostenible, habida cuenta que era presentado en un momento en que la crisis del Covid-19 está aún lejos de terminar.

El rechazo generalizado de organizaciones sindicales, sociales y partidos de oposición se manifestó en la convocatoria a un paro nacional el 28 de abril, germen de varios días de protesta y enfrentamiento entre manifestantes y fuerzas del orden público. La represión de las manifestaciones ha causado, al menos, 24 muertes y centenares de heridos, siendo condenada ampliamente por diversas voces de la comunidad internacional y habiendo comenzado, días pasados, varios procesos judiciales contra integrantes de las fuerzas policiales y militares colombianas.

Sumado a ello, el apoyo político del gobierno colombiano en el congreso es limitado. La coalición gobernante no cuenta con mayorías parlamentarias, al tiempo que la practica totalidad de los partidos de oposición han manifestado su repudio al proyecto presentado. La cercanía de las proximas elecciones legislativas, a realizarse en marzo de 2022, significarían un gran costo político para todo partido que apoyara este proyecto.

Ambos factores, el estallido social y la falta de apoyos políticos, obligaron al gobierno colombiano a retirar el proyecto de reforma tributaria, bajo la promesa de presentar uno alternativo que reúna mayores consensos. Sin embargo, el retiro del proyecto no ha logrado calmar los ánimos populares, continuando las protestas masivas contra la brutalidad policial y diversos problemas estructurales de la sociedad colombiana.


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