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Políticas Sociales en el Uruguay: una matriz batllista

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Las políticas del gasto público social tienen una larga historia. Las podemos rastrear desde fines del siglo XIX y se fueron consolidando durante las grandes propuestas del batllismo en las primeras tres décadas del siglo XX. Pese a quién le pese se consolidaron profundamente durante el proceso de industrialización durante el mal denominado neobatllismo con la figura, el pensamiento y el accionar de Luis Batlle Berres. Fueron tan profundas estas políticas que ni las crisis de los sesenta y la posterior dictadura las modificaron sustancialmente. El sistema de bienestar batllista construyó el modelo y las políticas sociales que fueron construyendo nuestro país.

A partir de los ochenta y los noventa comienzan una serie de reformas importantes en educación, seguridad y asistencia social. A lo largo del siglo XX el gasto social fue creciendo en relación al número de habitantes del país. La verdad que hasta 1930 nuestro país se caracterizó por un gran crecimiento demográfico, de 1,8% pasó en la década del 70 a 0,6% y continuó descendiendo.

Los estudios del Instituto de Economía de la UDELAR marca como períodos claves de la evolución del gasto público social: La crisis de 1913, antesala de la Primera Guerra mundial, la crisis de 1929 y los años de recuperación de la Gran Depresión en los años treinta hasta finalizada la Segunda Guerra Mundial, el período complejo de 1957-1964, la dictadura y las reformas durante la democracia recuperada a partir de 1985. Entre 1921 y 1935 el Gasto Público Social aumentó a una tasa acumulativa anual del 9%, el golpe de Estado Terrista-Herrerista de marzo de 1933, y el ajuste fiscal posterior al mismo produce un freno. Se realizaron recortes de gastos, suspensión de pagos y emisión de nueva deuda. Sin embargo no se redujo el nivel del Gasto Público Social, lo que marcó la fortaleza de la denominada por la academia “la república social batllista”. Se hicieron medidas para enfrentar la desocupación y para asegurar la subsistencia de los sectores de menores ingresos.

Entre 1938 y 1945, se crearon diferentes comisiones encargadas de analizar los problemas económicos y sociales y se sancionaron leyes que consagraron derechos laborales y sociales. Se aprobó la Ley de Consejos de Salarios en 1943, la Ley de Asignaciones Familiares en ese mismo año, rebaja de alquileres, fijación del salario mínimo para los peones rurales en 1944 y la reglamentación de las condiciones de trabajo en distintas ramas laborales.

Se hace una gran inversión en la Enseñanza Secundaria, se consolida un modelo que maduró durante el neobatllismo entre los años 1947-1958. Durante esos años el gasto social se triplicó creciendo a un ritmo promedio del 9,8%. El gasto social significó dos tercios del gasto total. Es la etapa del estado de bienestar que nos hizo creer un país desarrollado. En la década de 1960 se estanca la economía uruguaya pero el gasto social crece a un promedio del 3%. Durante la dictadura, los gastos sociales no fueron la prioridad y se produce una caída real del 10%  entre 1974 y 1984 bajando a una participación del 46% un nivel que se había superado en 1924.

Con la vuelta a la democracia, los gastos sociales crecen a un ritmo promedio del 5%. Es innegable el papel del primer batllismo en la construcción del Estado Social o Estado de Bienestar. Numerosas leyes ampliaron, modernizaron o secularizaron áreas del bienestar social como la salud, se crea la Asistencia Pública Nacional que sustituyó a la Comisión Nacional de Caridad en 1910, la educación primaria y a partir de 1912 la secundaria, el enmarcado de trabajo y la Seguridad Social. En 1919 se sancionaron las Pensiones a la Vejez y se crea el Instituto de Jubilaciones y Pensiones para los trabajadores de los servicios públicos como las empresas británicas de ferrocarriles, tranvías, gas y agua. Entonces se inició la adjudicación de los derechos jubilatorios. Recién en la década de 1990 comienza la gran profundización de reformas liberales que promovían y promueven minimizar el papel del Estado en la economía. Se buscó variar la dirección del gasto social, abandonando los objetivos de universalidad que eran y son la tradición en el país. Las propuestas fueron dirigidas a problemas o sectores específicos como la extrema pobreza o la exclusión social. Estos sectores eran minoritarios, quedando al margen la gran mayoría de los trabajadores formales y sectores medios de la población.

Un dato importante en relación al gasto social fue a partir de la Reforma Constitucional de 1989 que vinculó el ajuste de las pasividades a la evolución del Indice Medio de Salarios. Esto originó una dinámica creciente del gasto en la seguridad social. A partir de 1966 comienza un grave deterioro de la distribución del ingreso que se mantendría hasta fines del siglo XX. A partir de 1985 el presupuesto fue votado mediante acuerdo interpartidarios levados adelante por la Concertación Nacional Programática que contemplaron un proceso de recuperación destinada a las demandas sociales. El Plan Brady de 1991 que permitió arreglar la deuda, disminuyó la presión de los servicios financieros sobre el gasto permitió expandir el Casto Público Social y como consecuencia inmediata se producen: el plebiscito de 1989 que indexó las pasividades a la evolución del Indice Medio de Salarios, la reforma de la seguridad social en 1995 que pasa de un sistema de solidaridad intergeneracional a uno mixto (AFAPS), la reforma educativa a partir de 1996.

El secretario de la Presidencia durante la administración Sanguinetti, Elías Bluth sostenía: “La reforma de la Seguridad Social era considerada el objetivo número uno, a partir de los lineamientos planteados en –El Uruguay para todos- programa de gobierno elaborado por el Partido Colorado para las elecciones de 1994, seguida por la Reforma Educativa, la Reforma Política en tercer lugar y la Seguridad Pública en cuarto(…) La Seguridad Social era la madre de todas las batallas. La derrota o triunfo iba a marcar el tono del gobierno de ahí en más. Si la reforma se hacía, se abría un espectro de posibilidades; si no el peligro era el fracaso total. En este sentido, el éxito era externo e interno, y el peligro era la pérdida de confianza(…) Claramente existía variedad en las posiciones frente a los puntos de la agenda. Desde aquellos que pretendían que el presidente electo se comprometiera a una política más liberal hasta aquellos que pretendían una política menos liberal.(…) El presidente Sanguinetti en la mayoría de los casos actuó como árbitro y nunca abandonó el Programa. En la reforma de la seguridad social el presidente actuó como un encantador de serpientes.” Era un problema grave y muy sensible y el gobierno utilizó mecanismos batllistas de resolución, atender a los débiles y beneficiar a la mayoría de la población.

El Economista Luis Mosca sostenía en una nota realizada en Búsqueda en el mes de febrero de 1995: “La reforma de la seguridad social es esencial para la estabilización económica(…) y Sanguinetti la toma como una oportunidad de cambio”. Sostenía: “Hay que tratar de lograr un sistema que a la vez sea más equilibrado, también disminuya el peso del número de jubilados sobre la población activa porque se hace imposible sostenerlo”. Ya en su discurso de asunción, decía Sanguinetti: “La Reforma del sistema de Seguridad Social es uno de los mayores desafíos que nos aguarda para salvarlo en sus bases esenciales”. El gobierno envió al Parlamento un proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana que aumentaba las penas para determinados delitos y creaba la figura de la rapiña y sanciones para la conducta de las “barras bravas” en el fútbol. Ademáshubo otro proyecto de reordenamiento tributario tendiente a la mejora de la competitividad. El 29 de junio se ingresa el proyecto de Seguridad Social y fue apoyado por el Partido Nacional con la oposición del Frente Amplio y el PIT-CNT.

Facultad de Ciencias Económicas. UDELAR. Instituto de Economía AA-VV ¿De quienes, para quienes y Para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del Siglo XX Fin de Siglo 2009.


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